IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Prima)
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 8278 del 2015, proposto da:
Salvatore Messineo, rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni
Ingrasci, con domicilio eletto presso il medesimo in Roma, Via S.
Maria dell'Anima, 39;
contro Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero per la
Semplificazione e la Pubblica Amministrazione, Avvocatura Generale
dello Stato, rappresentati e difesi dalla stessa Avvocatura Generale
dello Stato, presso cui domiciliano in Roma, Via dei Portoghesi, 12
per l'annullamento
- del provvedimento di suo collocamento a riposo a decorrere dal
15 marzo 2015 di cui alla comunicazione prot. n. 86466 del 20.2.2015
e relativo allegato;
- della connessa preliminare determinazione ivi esternata con cui
si comunica al ricorrente che la sua istanza di trattenimento in
servizio fino al compimento del settantacinquesimo anno di eta' non
puo' piu' essere valutata, a seguito e per effetto dell'entrata in -
vigore dell'art. 1 del d.l. 24.6.2014 n. 90, come modificato dalla
legge di conversione n. 114/2014;
e di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Presidenza del
Consiglio dei Ministri e dell'Avvocatura Generale dello Stato;
Visto il decreto cautelare monocratico di questa Sezione n.
3573/2015 del 7.8.2015;
Vista l'ordinanza cautelare di questa Sezione n. 3671/2015 del
3.9.2015;
Vista l'ordinanza cautelare della Sezione Quarta del Consiglio di
Stato n. 4475/15 del 30.9.2015;
Viste le memorie difensive;
Visto l'art. 79, co. 1, cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del 4 novembre 2015 il dott. Ivo
Correale e uditi per le parti i difensori come specificato nel
verbale;
Rilevato in fatto e considerato in diritto quanto segue;
Rilevato che, con ricorso straordinario ritualmente proposto,
l'Avvocato dello Stato con incarico di Vice Avvocato Generale
Salvatore Messineo chiedeva l'annullamento, previa sospensiva, del
provvedimento con cui era stato disposto il suo collocamento a riposo
a decorrere dal 15 marzo 2015 e della conciata determinazione con la
quale era stato esternato che la sua domanda di trattenimento in
servizio fino al 75° anno di eta' non poteva piu' essere valutata in
virtu' dell'entrata in vigore dell'art. 1 del d.l. 24.6.2014 n. 90,
come modificato dalla legge di conversione n. 114/2014, che aveva
abrogato l'art. 16 del d.lgs. n. 503/92;
Rilevato che la Sezione Prima del Consiglio di Stato investita
dell'affare, con un primo parere reso nell'adunanza dell'11 marzo
2015, riteneva di dispone la sospensione degli effetti degli atti
impugnati fino al 1° aprile 2015, data in cui era fissata l'adunanza
successiva, richiedendo nel frattempo alla Presidenza del Consiglio
dei Ministri la produzione di una redazione contenente documentati
elementi sull'istanza cautelare e sul ricorso che la conteneva;
Rilevato che seguiva, all'esito dell'adunanza del 1° aprile 2015,
un parere mediante il quale la Sezione riteneva che l'istanza
cautelare dovesse essere accolta, con sospensione interinale
dell'efficacia dei provvedimenti impugnati e obbligo per
l'Amministrazione di provvedere, pure interinalmente, sulla domanda
di trattenimento in servizio in base al regime precedente e cio'
perche' riteneva rilevante e non manifestamente infondata la
questione di costituzionalita' del richiamato art. 1 nella parte in
cui comprende gli Avvocati dello Stato, come prospettata dall'avv.
Messineo nel ricorso, rinviando a separata ordinanza la relativa
illustrazione delle ragioni dedotte e la rimessione alla Corte
Costituzionale e specificando che la sospensione interinale dei
provvedimenti in questione, doveva valere fino all'adunanza
successiva alla restituzione degli atti da parte della Corte;
Rilevato che tale separata ordinanza era pubblicata il 29 aprile
2015 e, con articolata motivazione, dichiarava la rilevanza e non
manifesta infondatezza della questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, commi 1, 2 e 3, del d.l. n. 90/14, conv. in l. n.
114/90, nella parte in cui, abrogando l'art. 16 d.lgs. n. 503/92,
disponeva al 31 ottobre 2014 la cessazione del trattenimento in
servizio oltre il limite di eta' degli avvocati dello Stato e,
subordinatamente, nella parte in cui non fissava la data di
cessazione del trattenimento in servizio per gli avvocati dello Stato
al 31 dicembre 2015, cosi' come previsto per magistrati, in
riferimento agli artt. 3, 81 e 97 Cost. Era quindi disposta la
sospensione del richiesto parere sul ricorso straordinario, ordinando
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Rilevato che, con atto dello stesso 29 aprile, successivamente
notificato, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministro per
la semplificazione e la pubblica amministrazione e l'Avvocatura dello
Stato proponevano opposizione al ricorso straordinario, ai sensi
dell'art 10, comma 1, d.p.r. n. 1199/71, chiedendone la trasposizione
in sede giurisdizionale;
Rilevato che seguiva quindi la rituale trasposizione e
costituzione nel giudizio avanti a questo Tribunale da parte
dell'avv. Messineo, il quale indicava preliminarmente di non voler
prestare acquiescenza a tale procedura, dato che riteneva nulla e
inammissibile l'opposizione proposta, e riproduceva il contenuto del
gravame in sede straordinaria, lamentando, in sintesi, quanto segue:
"1. Violazione dell'art. 81, comma 3, Cost."
L'eliminazione dell'istituto del trattenimento in servizio
comportava una rilevante nuova spesa e la determinazione quantitativa
annua evidenziata dal Governo era legata al testo originario del
decreto-legge che pero' era stato modificato in piu' punti
comportanti maggiori spese, tra cui proprio l'allargamento alla
platea degli avvocati dello Stato della cessazione dal servizio al 31
ottobre 2014. Cio' valeva anche per i dipendenti della scuola, per i
Consiglieri di Stato appartenenti al gruppo di lingua tedesca, per i
richiami in servizio di cui agli artt. 992 e 993 d.lgs. n. 66/10 e ai
beneficiari dell'art. 3, comma 57, l. n. 350/03.
Di tale circostanza il Parlamento non aveva tenuto conto in sede
di conversione, lasciando invariato il testo originario dell'art. 1,
comma 6, d.l. cit. che indicava gli oneri di spesa per gli anni
2014-2018, in violazione anche dell'art. 17, comma 7, l. n. 196/09 in
materia pensionistica e di pubblico impiego, come interpretato dalla
Corte Costituzionale con le sentenze ma. 26/13 e 224/14 in relazione
all'art. 81, comma 3, Cost.
Tali conclusioni, per il ricorrente, erano poi avvalorate dal
richiamo alla "Nota di lettura" n. 57 redatta dal Servizio bilancio
del Senato, che stigmatizzava la presenza di indicazione di oneri per
un periodo solo quinquennale e non decennale, in contrasto con la
Relazione governativa e quindi in assenza di copertura della spesa.
"2. Violazione dell'alt 97 Cost.: a) profili concernenti la
violazione del nuovo parametro di costituzionalita' costituito dal
criterio di economicita'"
La scelta attuata dal legislatore con testo definitivo dei primi
tre commi dell'art. 1 cit. violava il "nuovo" principio
costituzionale inserito nell'art. 97 Cost dall'art. 2, l. cost. n.
1/2012, in quanto non sussistevano risparmi in grado di alimentare il
"budget" spendibile per nuove assunzioni gia' solo per il quinquennio
preso in considerazione, dovendosi riconoscere ai dipendenti cessati
in virtu' delle disposizioni in questione, per la maggior parte, il
massimo del trattamento pensionistico, con conseguenti maggiori
davanti spese e sostanziale mancata liberazione di risorse.
"3. b) profili concernenti la violazione dei principi di buon
andamento e di efficienza".
L'istituto del "trattenimento in servizio" aveva la funzione di
rendere piu' efficiente l'andamento dei servizi e l'organizzazione
degli stessi mentre l'immediato allontanamento disposto dalla
normativa in esame, senza alcuna programmazione, impanava
negativamente sui canoni di buon andamento ed efficienza di cui al
richiamato art. 97 Cost., con ancor piu' evidenza per l'Avvocatura
dello Stato, che in un primo momento aveva visto applicarsi nei suoi
confronti il termine del 31 dicembre 2015, come per i magistrati, e
dopo soli due mesi aveva subito l'accorciamento del termine al 31
ottobre 2014, con conseguenze dirompenti sull'organizzazione dei suoi
uffici, gia' vacanti di 53 posti.
A tal fine il ricorrente richiamava la circostanza per la quale
il TAR per l'Emilia-Romagna aveva rimesso alla Corte Sovrana la
relativa questione di costituzionalita' per violazione degli artt. 3,
97 e 117 della Carta.
"4. Violazione dell'art. 77, Comma 2 Cost.: sotto il profilo
della 'evidente' insussistenza della 'necessita' e 'urgenza' stante
l'inidoneita' delle misure previste dai primi commi dell'art. 1 del
d.l. 90/2014 a conseguire lo scopo prefigurato del 'ricambio
generazionale'"
Per il ricorrente non rivestiva i caratteri della "necessita'" e
"urgenza" la richiamata esigenza di dare luogo al c.d. "ricambio
generazionale" alla base della normativa in esame. Cio' perche', per
l'accesso al pubblico impiego, di norma, e necessaria una complessa
procedura concorsuale, perche' tale esigenza non era configurabile
come straordinaria e perche' erano rimasti comunque sostanzialmente
invariati i meccanismi del "turn over" nonche' del "blocco delle
assunzioni" di cui ad altre norme ancora in vigore.
"5. Violazione dell'art. 3 Cost.: sotto il profilo
dell'irragionevolezza".
Quanto illustrato nel motivo precedente, secondo il ricorrente,
comportava anche una violazione costituzionale del principio di
ragionevolezza, in relazione al c.d. "eccesso di potere legislativo".
"6. Violazione dell'art. 3 Cost.: violazione del principio di
uguaglianza per aver regolato in modo identico situazioni diverse".
La norma in questione aveva omologato la situazione degli
avvocati dello Stato con quella di tutti i pubblici dipendenti,
nonostante differenti regimi giuridici con cui il legislatore aveva
regolato il trattenimento in servizio per le diverse categorie di
personale, di cui all'art. 1, l. n. 27/81 e all'art. 34, comma 12, l.
289/02 - con i quali era stata unificata la disciplina per magistrati
e avvocati dello Stato nell'individuare la soglia predeterminata del
75° anno di eta' in relazione a quanto invece previsto dall'art. 16
d.lgs. n. 503/92 che faceva riferimento al prolungamento per il solo
biennio - e all'art. 9, comma 31 d.l. n. 78/10, che escludeva da tali
due categorie l'applicazione dell'art. 16, comma 1-bis, d.lgs. cit.
Non era dunque stato rispettato il principio di uguaglianza
secondo il quale situazione uguali devono essere trattate in modo
uguale e situazioni diverse devono essere trattate in modo diverso.
"7. Violazione dell'art. 3 Cost.: violazione del principio di
uguaglianza per aver regolato in modo diverso situazioni uguali".
Le considerazioni di cui al motivo precedente erano ribadite
sotto un profilo speculare in ordine al microsistema del
"trattenimento in servizio" che ora discriminava gli avocati dello
Stato dai magistrati, ordinari, amministrativi e militari.
"8. Violazione dell'art. 3 Cost.: violazione del pincipio di
uguaglianza per aver regolato in modo diverso situazioni uguali:
altri profili".
Quanto lamentato era confermato dalla lettura dell'art. 6-bis,
comma 4, l. n. 45/04 che parificava ad ogni effetto giuridico,
nonche' economico, l'istituito posto di "avvocato generale dello
Stato aggiunto" con quello di Presidente "aggiunto" della Corte
suprema di cassazione. Inoltre, la "giustificazione" dell'originaria
indicazione della data del 31 dicembre 2015 per il mantenimento in
servizio dei magistrati era fondata sull'esigenza di salvaguardare la
funzionalita' degli uffici giudiziari ma tale conclusione era stata
inspiegabilmente superata per l'Avvocatura dello Stato che pure aveva
analoghe esigenze di funzionalita' in relazione alla pendenza di
numerosi processi complessi in materie sensibili, seguiti da tempo da
avvocati dello Stato in prossimita' dell'eta' di collocamento a
riposo.
9. Violazione dell'art. 77 Cost.: sotto il profilo della mancata
adozione di una nuova delibera del Governo sulle modificazioni che
sono state introdotte al d.l. dopo il 13.6.2014 e prima della sua
pubblicazione in G.U.".
Le modifiche introdotte al testo originario del d.l. n. 90/14 non
risultavano sottoposte a formale nuova deliberazione del Governo, tra
la seduta di quest'ultimo del 13 giugno 2014 e la successiva
pubblicazione, con testo diverso, del 24 giugno successivo.
Per tale ragione il ricorrente chiedeva all'Autorita' decidente
di invitare espressamente la Presidenza del Consiglio dei Ministri a
trasmettere copia conforme del verbale della riunione del 13 giugno
2014 e dei testo in essa effettivamente deliberato.
"10. Violazione dell'art. 77 Cost.: sotto il profilo del ritardo
con cui il d.l. 90/2014 e' stato portato all'esame delle Camere".
Il ricorrente lamentava anche che erano trascorsi ben 11 giorni
tra la data di deliberazione del decreto-legge e quella di
presentazione alle Camere, in violazione della norma costituzionale
in rubrica e della corretta interpretazione semantica del suo
contenuto in ordine alle espressioni "adozione", "emanazione" e
"pubblicazione".
"11. Violazione dell'art. 77 Cost.: sotto il profilo della
mancanza di requisito dell'urgenza e dell'indifferibilita'".
Il ricorrente nuovamente evidenziava la carenza di
indifferibilita' e urgenza del provvedimento, se presentato alle
Camere con il ritardo sopra ricordato.
"12 Violazione degli artt. 3, 35 e 117 Cost. (con riferimento
anche agli artt. 1, 2 e 6, par. I, direttiva 2000/78/ce del
27.11.2000, come interpretati dalla Corte di Giustizia dell'UE con
sentenza 6.11.2011 in causa c.286/12)".
Il brusco abbassamento del limite di eta' per la cessazione
obbligatoria dell'attivita' di servizio incideva sull'affidamento
delle persone interessate al proprio programma di vita personale,
professionale e familiare, considerato che, nel caso di specie, il
ricorrente si era trasferito a Roma, con oneri abitativi connessi e
conseguenze affettive, anche in relazione al suo nucleo familiare,
secondo una prospettazione generale gia' condivisa dal TAR
Emilia-Romagna nell'ordinanza sopra richiamata.
Rilevato che il ricorrente, quindi, concludeva la sua esposizione
di cui all'atto di costituzione chiedendo la pronuncia cautelare,
anche tramite decreto monocratico "inaudita altera parte";
Rilevato che tale ultima richiesta era ulteriormente formalizzata
con distinto atto ritualmente notificato e depositato, ove il
ricorrente ribadiva, preliminarmente, di non voler prestare
acquiescenza alla procedura di trasposizione, dato che riteneva nulla
e inammissibile l'opposizione proposta - in pendenza di sospensione
dell'affare avanti alla Sezione consultiva del Consiglio di Stato -
da parte di organi dello Stato e tramite l'Avvocatura dello Stato
stessa, che aveva replicato su ogni motivo dell'impugnativa avanti al
Consiglio di Stato, dimostrando di accettate cosi' senza riserve lo
svolgimento in sede "straordinaria";
Rilevato che l'istanza cautelare monocratica era rigettata con il
decreto presidenziale in epigrafe;
Rilevato che si costituivano in giudizio le Amministrazioni sopra
evidenziate, depositando anche una memoria per la camera di consiglio
cautelare del 2 settembre 2015;
Rilevato che l'avv. Messineo, dal canto suo, depositava anch'egli
una memoria illustrativa in prossimita' della camera di consiglio, a
confutazione delle tesi dell'Amministrazione e insistendo sulla
dedotta nullita' e inammissibilita' dell'opposizione ex art 10 d.p.r.
cit.;
Rilevato che con l'ordinanza collegiale indicata in epigrafe,
questa Sezione, ritenendo di rinviare all'approfondimento proprio
della fase di merito le questioni procedurali proposte dalle parti in
ordine alla nullita'/irritualita' dell'opposizione ma anche di
doversi pronunciare subito sulla domanda cautelare, ai sensi
dell'art. 48, comma 2, la rigettava essenzialmente sulla rilevata
carenza di pregiudizio;
Rilevato che con l'ordinanza pure in epigrafe indicata, la
Sezione Quarta del Consiglio di Stato, adita in fase di appello
dall'avv. Messineo, ritenendo che la delibazione delle suddette
questioni procedurali fosse necessaria ancor prima di ogni pronuncia
cautelare rilevando sulla stessa "potestas iudicandi" del TAR e che
tali questioni non apparivano del tutto sfornite di "fumus",
soprattutto quella relativa al divieto di atti procedurali in
pendenza di sospensione per pregiudizialita' costituzionale, riteneva
necessario che questo Tribunale si pronunciasse subito, se del caso
con sentenza parziale, sulle suddette questioni. Il Consiglio di
Stato, quindi, annullava la suddetta ordinanza di questa Sezione
disponendo affinche', ai sensi dell'art. 55, comma 10, c.p.a., fosse
sollecitamente fissata in primo grado un'udienza di merito;
Rilevato che nelle more della decisione di un ricorso alla
medesima Sezione del Consiglio di Stato, ex art. 112, comma 5, c.p.a.
per chiedere chiarimenti su tale ultima ordinanza cautelare proposto
dall'Avvocatura dello Stato, era quindi fissata avanti a questa
Sezione una prima camera di consiglio al 21 ottobre 2015, a causa
dell'intervenuta sospensione feriale dei termini che impediva una
fissazione del merito idonea a rispettare i termini di cui all'art.
71 c.p.a., in prossimita' della quale le parti depositavano ulteriori
memorie, in cui sostanzialmente ribadivano le rispettive tesi, e una
dichiarazione congiunta di rinuncia ai termini processuali;
Rilevato che, sulla base di tale rinuncia era quindi direttamente
fissata l'udienza pubblica al 4 novembre 2015, ove il difensore di
parte ricorrente dichiarava che non esisteva nuova istanza cautelare;
Rilevato che a tale data la causa era trattenuta in decisione;
Rilevato che, con separata sentenza parziale, questa Sezione si
e' pronunciata affrontando pregiudizialmente la questione processuale
sopra illustrata e dichiarando l'ammissibilita' dell'atto di
opposizione e della conseguente costituzione nel presente giudizio,
come proposti, nonche' la legittimazione attiva delle Amministrazioni
in epigrafe, mediante il patrocinio dell'Avvocatura Generale dello
Stato;
Considerato che, nell'esaminare quindi i motivi di gravarne
proposti dal ricorrente avv. Messineo, il Collegio rileva che gli
stessi sono tutti orientati nel rilevare la ritenuta illegittimita'
costituzionale della norma di cui all'art. 1, commi 1, 2 e 3, d.l. n.
90/14, conv. in l. n. 114/14;
Considerato che il Collegio non puo' non rilevare che,
anteriormente alla opposizione e conseguente trasposizione ex art. 10
d.p.r. n. 1199/71 la Sezione Prima del Consiglio di Stato aveva gia'
esaminato tali profili ritenendo di individuare profili di rilevanza
e non manifesta infondatezza delle questioni prospettate;
Considerato che, nella ricostruzione di cui alla richiamata
separata sentenza parziale, questo Collegio ha ritenuto ammissibile
l'opposizione e trasposizione in questione, in virtu'
dell'alternativita'" piena operante tra ricorso "straordinario" al
Presidente della Repubblica e ricorso giurisdizionale e della
prevalenza della disciplina dell'art. 10 d.p.r. cit. sull'art. 13 del
medesimo d.p.r. nel testo ora vigente;
Considerato che, in sintesi, il Collegio ha ritenuto che la
dedotta "prevalenza" sull'art. 13 nel nuovo testo e dovuta sia al
carattere di "specialita'" della norma sull'opposizione sia alla
circostanza che essa "...e' la norma fondante del rapporto tra
ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale", di cui, come
elemento qualificante, deve individuarsi quello
dell'"alternativita'";
Considerato che tale rapporto di "alternativita'" e' stato
previsto sin dall'istituzione della Sezione Quarta del Consiglio di
Stato ed esso postula che qualsiasi parte, diversa del ricorrente,
abbia la possibilita' di optare per il rimedio giurisdizionale, che
offre maggiori garanzie rispetto al ricorso straordinario (CEDU, Sez.
XIII, sent. 28.9.99 - Nardella) e che, di conseguenza, la tesi
contraria non puo' essere condivisa perche' comporterebbe la
sottrazione al plesso giurisdizionale della fase cautelare, in quanto
l'opposizione ex art. 10 cit., se non proponibile durante il periodo
di sospensione per questione di costituzionalita' ma solo
successivamente alla definizione di questa, sottrarrebbe a tale
plesso il potere cautelare che gli permane;
Considerato che, in sostanza, ai sensi dell'art. 48 c.p.a., che
ora disciplina la trasposizione del procedimento per ricorso
straordinario cui "segue" il giudizio innanzi al 'Tribunale
Amministrativo Regionale, rilievo dell'eccezione di costituzionalita'
deve "seguire", come tutto il giudizio, la sede giurisdizionale per
cui solo il detto 'Tribunale puo' valutarne la "centralita'" nel
giudizio posto alla sua attenzione; Considerato che, come corollario
implicito ne deriva che, una volta disposta la rituale trasposizione,
l'unico organo che mantiene il potere di decidere la domanda secondo
la prospettazione originaria del ricorrente e' quello
giurisdizionale, nel suo doppio grado, che quindi viene investito di
tutta la questione, ivi compresa quella relativa ad un'eventuale
rilevanza e non manifesta infondatezza costituzionale che nuovamente
passa al suo vaglio;
Considerato che a tale conclusione deve pervenirsi anche
osservando che, quando il soggetto legittimato e' ancora nei termini
per proporre opposizione ex art. 10 cit., non risponderebbe a canoni
di ragionevolezza ed economicita', operanti in campo processuale
anche in relazione all'art. 111 Cost. che gli fosse impedito di
procedere in tal senso in virtu' di una disposta sospensione per
"costituzionalita'" dell'affare avanti al Consiglio di Stato, se
comunque, all'esito del giudizio di costituzionalita' e alla ripresa
dell'esame avanti a tale organo, il soggetto interessato (solo a quel
punto) potrebbe (ri) proporre l'opposizione, trasponendo l'intera
questione al plesso giurisdizionale, che dovrebbe quindi (ri)valutare
la questione di costituzionalita' e ritenerla irrilevante, rendendo
cosi' come "inutiliter data" la pronuncia della Corte;
Considerato che se - come e' - sussiste completa e piena
alternativita' tra il ricorso straordinario e quello giurisdizionale,
ogni pronuncia. interinale adottata nel primo non puo' valere nel
secondo;
Considerato che cio' e' confermato dalla stessa previsione
dell'art. 48 c.p.a., comma 2, secondo il quale "Le pronunce
sull'istanza cautelare rese in sede straordinaria perdono efficacia
alla scadenza del sessantesimo giorno successivo alla data di
deposito dell'atto di costituzione in giudizio previsto dal comma 1.
Il ricorrente puo' comunque riproporre l'istanza cautelare al
tribunale amministrativo regionale.";
Considerato che e' quindi chiaro per il Collegio che se il
legislatore ha previsto la perdita automatica di efficacia della
pronuncia cautelare resa in sede "straordinaria", successivamente
alla proposizione dell'atto di trasposizione, ne deriva che i due
giudizi sono autonomi e indipendenti - appunto secondo il principio
di alternativita' - per cui la sospensione dell'uno, anche se per
ragioni di "costituzionalita'", non incide sull'altro, che ben puo'
essere attivato mediante la notificazione dell'atto di opposizione ex
art. 10 cita e la costituzione in giudizio dell'originario
ricorrente, atti questi entrambi riconducibili all'alternativo
giudizio avanti al "plesso giurisdizionale";
Considerato, infatti, che il Consiglio di Stato ha precisato che
il termine di 60 giorni per l'opposizione all'ulteriore corso del
rimedio straordinario, e per il trasferimento in sede giurisdizionale
della controversia ha natura processuale, in quanto concernente il
giudizio davanti al giudice amministrativo e non, viceversa, il
ricorso straordinario (Cons. Stato, Sez. IV, 6.8.13, n. 4149);
Considerato che, quindi, nella presente fattispecie la
sospensione del procedimento disposta in sede "straordinaria"
riguardava solo "quel" procedimento e non poteva incidere sulla
legittimazione a proporre l'autonomo giudizio avanti al plesso
giurisdizionale mediante atto di opposizione e relativa.
costituzione;
Considerato, per tali ragioni, che nella presente sede, sotto il
primario profilo della rilevanza "processuale", il Collegio,
ritenendosi investito della "potestas judicandi" piena secondo quanto
sopra riferito, deve riesaminare la questione di costituzionalita'
come dedotta, sotto molteplici profili, dal ricorrente;
Considerato che i provvedimenti impugnati si fondano
sostanzialmente sull'applicazione della normativa sopravvenuta di cui
all'art. 1 d.l. n. 90/14, conv. in l. n. 114/14, per cui anche sotto
tale profilo e' evidente la rilevanza "sostanziale" della questione
di costituzionalita' in esame che, se fondata, porterebbe a pronuncia
incidente direttamente sui provvedimenti impugnati;
Considerato che, in merito, sia pure con parere che, per quanto
sopra illustrato, puo' assumere in questa sede valenza di mero fatto,
la Sezione Prima del Consiglio di Stato (nell'adunanza del 1 aprile
2015) aveva gia' rilevato i presupposti di non manifesta infondatezza
della questione di costituzionalita' come prospettata dall'avv.
Messineo;
Considerato che il Collegio ritiene di condividere le tesi
dell'organo che si era espresso in tal senso sede consultiva e che,
quindi, ora ripropone;
Considerato che la questione di costituzionalita' della norma di
cui ai commi 1, 2 e 3 del decreto-legge n. 90 del 2014, come
modificato dalla legge di conversione n. 114 del 2014, verte per la
parte in cui ha disposto l'abrogazione dell'art. 16 del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 503 e successive modificazioni;
Considerato, in merito, che il menzionato art. 16 prevedeva, al
comma 1, la facolta', dell'Amministrazione di trattenere in servizio
per un periodo massimo di un biennio il dipendente oltre i limiti di
eta' previsti dalla norma applicabile al dipendente stesso, in
relazione "alla particolare esperienza professionale acquisita dal
dipendente in determinati o specifici ambiti ed in funzione
dell'efficiente andamento dei servizi";
Considerato che il successivo comma 1-bis prevedeva, mediante una
serie di rinvii, che la facolta' di trattenimento in servizio
attribuita all'Amministrazione fosse estesa a cinque anni ("sino al
compimento del settantacinquesimo anno di eta'") per i magistrati
ordinari e amministrativi, per i magistrati della giustizia militare
nonche' per "gli avvocati dello Stato";
Considerato, come detto, che i provvedimenti impugnati sono
espressamente fondati sulle disposizioni di cui all'art. 1, commi 1,
2 e 3, del d.l. 24 giugno 2014, n. 90, come convertito in legge, che
rilevano in quanto abrogatrici della facolta' dell'Amministrazione di
trattenimento in servizio dei dipendenti civili dello Stato e degli
enti pubblici non economici (comma 1) e, in via subordinata, in
quanto hanno (ri)disciplinato i trattenimenti in servizio degli
"avvocati dello Stato" nell'ambito della generalita' dei dipendenti e
non nell'ambito delle categorie di personale di cui all'art. 1 della
legge 19 febbraio 1981,n. 27 (comma 3);
Considerato che la questione di costituzionalita' proposta anche
nella presente sede e' stata sollevata sotto diversi profili relativi
a vizi del procedimento (art. 77 Cost.), alla violazione dell'art 81
Cost. e dei principi di economicita' (art. 97, primo comma Cost.) di
buon andamento e imparzialita' dell'Amministrazione, di eguaglianza
(artt. 97 e 3 Cost.) e, infine, alla violazione degli artt. 3, 35 e
117 della Costituzione, con riferimento agli arti. 1, 2 e 6 direttiva
2000/78/0; Considerato che la questione di costituzionalita' della
normativa sopra richiamata, posta con riferimento alla norma di cui
agli artt. 3, 81, terzo comma, e 97 Cost. non e' manifestamente
infondata;
Considerato, in primo luogo, che il legislatore ha ritenuto che
il rinvio del collocamento a riposo, oggetto di abrogazione da parte
della normativa della cui costituzionalita' il ricorrente dubita
fosse funzionale alle misure di contenimento della spesa pubblica,
nel senso riconducibile alla giurisprudenza costituzionale (Corte
cost. 83/2013);
Considerato che, quindi, l'eliminazione dell'istituto del
"trattenimento in servizio", come introdotta dall'art. 1, comma 1,
del d.l. n. 90 dei 2014, comporta indubbiamente maggiori spese per
l'erario causate dall'anticipo dell'erogazione del trattamento
pensionistico e di quelli di fine servizio come originariamente
calcolati dal Governo e riportati al comma 6 dello stesso art. 1,
d.l. cit., secondo il quale: "All'onere derivante dal presente
articolo pari a 2,6 milioni per l'anno 2014, 75,2 per l'anno 2015,
113,4 milioni per l'anno 2017 e 152,9 milioni a decorrere dall'anno
2018, si provvede con le seguenti modalita':";
Considerato che tale determinazione quantitativa e' in effetti
rimasta invariata anche nel testo "convertito", pur in presenza di
modificazioni introdotte dalla relativa legge di conversione che
hanno significativamente ampliato le categorie di dipendenti pubblici
a cui si applica la specifica disciplina, laddove, in particolare:
a) e' stata modificata, per quanto concerne gli avvocati dello
Stato, l'originaria previsione contenuta nel comma 3, che faceva
espressamente "salvi sino al 31 dicembre 2015" anche "i trattenimenti
in servizio ... degli avvocati dello Stato", prevedendo anche per
questi ultimi che "i trattenimenti in servizio in essere alla data di
entrata in vigore del ... decreto"- legge dovessero cessare il 31
ottobre 2014";
b) e' stato inserito, nel testo originario dell'art. 1 cit.,
comma 3-bis, con cui la data di cessazione dei trattenimenti in
servizio del personale della scuola e stata ulteriormente anticipata
al 31 agosto 2014 (rispetto alla data comune del 31 ottobre 2014
prevista per tutti i dipendenti dal 2° comma dell'art. 1: data
quest'ultima che, con specifico riguardo al personale della scuola,
era destinata, a sua volta, ad essere differita alla fine dell'anno
scolastico - vale a dire al 31 agosto 2015 - in funzione di specifica
regola propria dell'organizzazione scolastica dettata a salvaguardia
del principio di continuita' didattica);
c) e' stato soppresso l'originario comma 4 dell'art. 1 in
questione, che, al fine di garantire l'efficienza e l'operativita'
del sistema di difesa e sicurezza nazionale, manteneva ferma sino al
31 dicembre 2015 la disciplina dei richiami in servizio di cui agli
artt. 992 e 993 del d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66,
d) e' stato riscritto l'originario comma 5 per cui, rispetto al
testo iniziale, le modifiche introdotte provvedono a stabilizzare la
facolta', per le pubbliche amministrazioni, di addivenire alla
risoluzione anticipata del rapporto di lavoro o del contratto,
estendendo tale facolta' di risoluzione anticipata anche ai soggetti
che abbiano beneficiato dell'articolo 3, comma 57, della legge 24
dicembre 2003, n. 350 (riammissione in servizio dopo la sospensione a
seguito di procedimento penale conclusosi con sentenza di
proscioglimento);
Considerato che, nonostante l'introduzione di siffatte rilevanti
modifiche comportanti maggiori spese, il testo dell'originario comma
6 dell'art. 1 e' rimasto invariato, sicche' non appare manifestamente
infondata la censura relativa alla violazione della norma di cui
all'art. 81, terzo comma, Cost., come sostituito dall'art. 1, comma
1, legge cost. 20 aprile 2012, n. 1, secondo cui: "Ogni legge che
importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte";
Considerato che appare utile in proposito ricordare che, in
vigenza del testo originario dell'art. 81 Cost. secondo il quale
"ogni altra [altra rispetto alla legge di bilancio] legge che importi
maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte", la
giurisprudenza costituzionale, sin dalla sentenza n. 1/1966, aveva
affermato che "l'obbligo della copertura deve essere osservato dal
legislatore ordinario anche nei confronti di spese nuove o maggiori
che la legge prevede siano inserite negli stati di previsione della
spesa per gli esercizi futuri";
Considerato che il contenuto di detto obbligo e stato
ulteriormente chiarito dalla Corte Sovrana, laddove e' stato
precisato che la copertura finanziaria deve essere indicata in
maniera "credibile" (sentenze nn. 115 e 214 del 2012 e 28 del 2013),
che non puo' essere assoggettata a copertura un'entita' indefinita
(sentenza n. 181 del 2013) e che, in presenza di disposizioni che
comportano un onere, la cui esistenza "si desume dall'oggetto della
legge e dal contenuto di essa", l'incapienza dei pertinenti
stanziamenti di bilancio determina la conseguente illegittimita'
delle stesse per contrasto con l'art. 81, quarto comma, Cost. nel
testo originario;
Considerato che, piu' di recente, la Corte costituzionale,
nell'esercizio del controllo successivo di leggi di spesa, ha
affermato che il principio di analitica copertura finanziaria -
espresso dall'art. 81, quarto comma, Cost., e ora sostanzialmente
riprodotto nell'art. 81, terzo comma, Cost., come formulato dalla
legge costituzionale n. 1 del 2012, e previsto dall'art. 17, comma 7,
della legge n. 196 del 2009 - ha natura di precetto sostanziale,
cosicche' "ogni disposizione che comporta conseguenze finanziarie di
carattere positivo o negativo deve essere corredata da un'apposita
istruttoria e successiva allegazione degli effetti previsti e della
relativa compatibilita' con le risorse disponibili e che, nel caso di
norme a regime ..., (come quelle di specie), tali operazioni devono
essere riferite sia all'esercizio di competenza che a quelli
successivi in cui le norme esplicheranno effetti" (sentenza n. 224
del 2014);
Considerato che appare opportuno rammentare il contenuto
prescrittivo del citato art. 17, comma 7, della legge 31 dicembre
2009, n. 196 richiamato dal Giudice delle leggi, in cui e stabilito
che "Per le disposizioni legislative in materia pensionistica e di
pubblico impiego, la relazione di cui al comma 3 contiene un quadro
analitico di proiezioni finanziarie, almeno decennali, riferite
all'andamento delle variabili collegate ai soggetti beneficiari e al
comparto di riferimento. Per le disposizioni legislative in materie
di pubblico impiego, la relazione contiene i dati sul numero dei
destinatari, sul costo unitario, sugli automatismi diretti e
indiretti che ne conseguono fino alla loro completa attuazione,
nonche' sulle loro correlazioni con lo stato giuridico ed economico
di categorie o fasce di dipendenti pubblici omologabili.";
Considerato che il comma 3 dello stesso art. 17, a sua volta,
prescrive che "... i disegni di legge, gli schemi di decreto
legislativo, gli emendamenti di iniziativa governativa che comportino
conseguenze finanziarie devono essere corredati di una relazione
tecnica, predisposta dalle amministrazioni competenti e verificata
dal Ministero dell'economia e delle finanze, sulla quantificazione
delle entrate e degli oneri recati da ciascuna disposizione, nonche'
delle relative coperture, con la specificazione, per la spesa
corrente e per le minori entrate degli oneri annuali fino alla
completa attuazione delle norme e, per le spese in conto capitale,
della modulazione relativa agli anni compresi nel bilancio
pluriennale e dell'onere complessivo in relazione agli obiettivi
fisici previsti. Alla relazione tecnica e allegato un prospetto
riepilogativo degli effetti finanziari di ciascuna disposizione ai
fini del saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato, del
saldo di cassa delle amministrazioni pubbliche e dell'indebitamento
netto del conto consolidato delle pubbliche amministrazioni. Nella
relazione sono indicati i dati e i metodi utilizzati per la
quantificazione, le loro fonti e ogni elemento utile per la verifica
tecnica in sede parlamentare secondo le norme di cui ai regolamenti
parlamentari, nonche' il raccordo con le previsioni tendenziali del
bilancio dello Stato, del conto consolidato di cassa e del conto
economico delle amministrazioni pubbliche, contenute nel DEF ed
eventuali successivi aggiornamenti.". Detta relazione - ai sensi del
comma 4 - deve anche evidenziare "gli effetti di ciascuna
disposizione sugli andamenti tendenziali del saldo di cassa e
dell'indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni per la
verifica del rispetto degli equilibri di finanza pubblica, indicando
altresi' i criteri per la loro quantificazione e compensazione
nell'ambito della stessa copertura finanziaria";
Considerato che lo stesso Giudice delle Leggi - con la richiamata
sentenza n. 224/2014 - ha chiarito che l'art. 17 della legge n. 196
del 2009 esplicita gli specifici adempimenti con cui deve essere
concretamente attuato il principio di analitica copertura finanziaria
posto dall'art. 81 Cost., sicche' le prescrizioni poste dal suddetto
art. 17 costituiscono indicatori puntuali e parametri utili di
riferimento per verificare il rispetto dello stesso art. 81 Cost.;
Considerato che anche nella sentenza 13, 26/2013 la Corte ha
ribadito con specifico riferimento alle disposizioni "in materia
pensionistica" la necessita' che esse siano "accompagnate da un
quadro analitico di proiezioni finanziarie, almeno decennali,
riferite all'andamento delle variabili collegate ai soggetti
beneficiari, e non semplicemente da una stima apodittica dei
conseguenti oneri.", rimarcando un principio desumibile anche nelle
sentenze nn. 9 del 1958, 16 del 1961, 19 del 1970, 331 del 1988, 26 e
384 del 1991, 25 del 1993, 446 del 1994, 359 del 2007, 213 e 386 del
2008, 70 del 2012;
Considerato che e' certo che le disposizioni recate dall'art. 1
del d.l. n. 90 del 2014 riguardino la materia "pensionistica e di
pubblico impiego" e che, pertanto, l'introduzione di esse imponeva
l'adozione di tutti gli indicati adempimenti e la formulazione di
specifica relazione conforme a quanto prescritto dal richiamato art.
17, comma 3, della legge n. 196/2009;
Considerato che si rileva invece l'omissione dei suddetti
adempimenti, come confermata dalla Nota di lettura n. 57, redatta dal
Servizio del bilancio del Senato richiamata dal ricorrente, dedicata
all'art. 1 del d.l. 90/2014 e nella quale si rileva quanto segue:
a) la relazione tecnica governativa da' atto che "Dal complesso
delle disposizioni" concernenti l'abrogazione dell'istituto del
mantenimento in servizio "derivano maggiori oneri previdenziali per
anticipo dell'erogazione della pensione e dei trattamenti di fine
servizio";
b) la quantificazione di tale maggiore spesa, contenuta nel comma
6 dell'art. 1, e' stata effettuata "Sulla base di dati desunti dal
conto annuale (2012) " dal quale "risultano in corso trattenimenti in
servizio per circa 1.200 soggetti di cui circa 660 relativi al
comparto della magistratura": - si tratta, pertanto, di
quantificazione non aggiornata al 2014, che non tiene conto
dell'effettivo numero dei soggetti coinvolti dalle nuove
disposizioni, sicche' la spesa risulta determinata con margini
rilevanti di approssimazione per difetto;
c) le previsioni di spesa riferite nel prospetto allegato alla
relazione tecnica governativa e poi riprodotte nel comma 6 dell'art.
1 - riguardano solo il quinquennio 2014-2018, nonostante nella stessa
relazione si riconosca e si dia atto che gli oneri in questione
sussistono anche per gli anni successivi, sicche' risulta non assolto
l'obbligo di indicare le proiezioni finanziarie, almeno decennali;
d) l'anticipazione al 31 agosto 2014 dell'abrogazione
dell'istituto del mantenimento in servizio, introdotta in sede
parlamentare con riguardo al personale scolastico, che secondo il
Governo "non comporta alcun effetto finanziario", non e'
condivisibile alla stregua della previsione originaria (che non
differenziava detto personale rispetto alla generalita' dei
dipendenti), in quanto la cessazione dal servizio avrebbe avuto
effetti - per il principio della continuita' didattica - non gia' il
31 agosto 2014 (come ora previsto), bensi' il 31 agosto 2015 (o, in
tesi alternativa restrittiva, il 31 ottobre 2014);
e) la tesi della neutralita' finanziaria delle modifiche
riguardanti oli avvocati dello Stato, che secondo il Governo sarebbe
"compensata" dal differimento al 31 dicembre 2015 del collocamento a
riposo del gruppo di magistrati i cui provvedimenti di mantenimento
in servizio non si erano ancora perfezionati, non e' sostenuta da
elementi a supporto, anche nella considerazione che "[1] a diversa
estensione delle platee in questione non induce a ritenere
prudenziale una valutazione di neutralita' finanziaria delle
modifiche apportate", tanto piu' che "in merito alla maggiore spesa
pensionistica e a quella relativa all'anticipo del TFS ... si
dovrebbero acquisire i dati relativi all'anticipo medio del
pensionamento rispetto a quanto previsto a legislazione vigente e
all'importo medio del trattamento pensionistico ..., nonche' del TFS
stesso";
f) il mancato computo delle ulteriori spese derivanti
dall'anticipazione al 31 ottobre 2014 della cessazione della
disciplina per i richiami, di cui agli artt. 992 e 993 del d.lgs. 15
marzo 2010, n. 66, indotta dalla soppressione dell'originario comma 4
dell'art. 1 del d.l. n. 90 del 2014, che manteneva ferma fino al 31
dicembre 2015 la disciplina del trattenimento in servizio;
g) l'assenza di qualsiasi indicazione della copertura
finanziaria, dopo la riscrittura del comma 5 dell'art. 1, che
disciplina la facolta' di risoluzione anticipata del rapporto di
lavoro o del contratto individuale anche del personale dirigenziale;
Considerato che nella "Nota di lettura" in questione si rileva
ancora che "parte delle coperture degli oneri (tutti di parte
corrente) e' rappresentata da risorse in conto capitale, come
peraltro riconosciuto dallo stesso Governo .... e che, nelle more del
conseguimento dei risparmi derivanti dalla spending review,
l'accantonamento di ulteriori somme a valere sugli stanziamenti delle
amministrazioni centrali dello Stato potrebbe, alla luce del
succedersi di interventi analoghi, pregiudicare la funzionalita'
delle medesime amministrazioni, ovvero riflettersi negli esercizi
successivi determinando fenomeni di rimbalzo negli impegni sulle
linee di finanziamento incise dalla norma";
Considerato che, in virtu' delle considerazioni ora espresse -
come anticipato - non appare manifestamente infondata l'eccezione di
violazione del precetto posto dall'art. 81, terzo comma, Cost.,
ottemperanza al quale i soggetti contitolari delle decisioni
politiche, Governo e Parlamento, sono tenuti alla verifica
sull'esatta quantificazione, e sulla credibile copertura, degli oneri
finanziari che derivano dagli atti legislativi;
Considerato che, peraltro, tali adempimenti assumono rilievo ai
fini della giustiziabilita' costituzionale delle leggi anche nel
quadro della novella del 2012, che, nella riformulazione dell'art. 81
Cost., ha introdotto il concetto di "equilibrio di bilancio", legato
all'andamento del ciclo economico, che e' diverso da quello del
pareggio formale della spesa e dell'entrata;
Considerato che a siffatta conclusione sulla necessita' nel caso
di specie di un sindacato costituzionale inducono anche alcuni
principi ricavabili dalla sentenza n. 81/2012 della Corte
costituzionale in materia di "insindacabilita'" degli atti politici,
laddove, pur affermandosi che l'esistenza di spazi riservati alla
scelta politica e' condivisibile e suffragata da elementi. di diritto
positivo, si aggiunge che tali spazi di "discrezionalita' politica"
trovano i loro confini nei principi di natura giuridica posti
dall'ordinamento, tanto a livello costituzionale quanto a livello
legislativo, e che quando il legislatore predetermina canoni di
legalita' ad essi la politica deve attenersi, in ossequio ai
fondamentali principi dello Stato di diritto;
Considerato che appaiono parimenti non manifestamente infondate e
rilevanti, ai fini della decisione del ricorso, le ulteriori censure
del ricorrente, nella parte in cui deduce l'illegittimita' dell'art.
1 d.l. n. 90/14 cit. per violazione dell'art. 97 Cost. sotto il
profilo del parametro costituito dal criterio di "economicita'"
introdotto dalla 1. cost. n. 1/2012;
Considerato, in merito, che l'art. 2 di detta legge
costituzionale, in vigore dal 1 gennaio 2014, stabilisce che:
"All'articolo 97 della Costituzione, al primo comma e' premesso il
seguente: «Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con
l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano l'equilibrio dei
bilanci e la sostenibili del debito pubblico";
Considerato che tale "novella", come osservato dal ricorrente,
recepisce nella Carta Costituzionale il criterio di "economicita'",
gia' vigente nell'ordinamento a norma dell'art. 1, comma 1, della
legge n. 241/1990, e pone quindi un vincolo ineludibile soprattutto
sulla capacita' e sulla condizione della spesa delle Amministrazioni
pubbliche, i cui esborsi non possono quindi mai eccedere le risorse
effettivamente disponibili;
Considerato che i vincoli discendenti da tale nuova disciplina
costituzionale dovrebbero riguardare anche le scelte legislative in
tema di organizzazione delle amministrazioni pubbliche, dovendo tali
scelte privilegiare e favorire il detto criterio di "economicita'";
Considerato che il ricorrente deduce proprio che un raffronto tra
i costi del trattenimento in servizio e i risparmi da destinare alle
assunzioni - su cui si sofferma il Governo nella relazione che
accompagna il decreto-legge in questione - evidenzia la violazione
del suddetto criterio costituzionalmente rilevante, secondo il
contenuto della richiamata "Nota di lettura" del Servizio bilancio
del Senato, nella parte in cui osserva come l'abrogazione
dell'istituto del - trattenimento in servizio comporti una rilevante
spesa ("maggiori oneri previdenziali per anticipo dell'erogazione
della pensione e dei trattamenti di fine servizio") destinata a
protrarsi nel tempo e che, ove si mantenesse il trattenimento in
servizio, consentirebbe ogni anno rilevanti risparmi che ben
potrebbero "alimentare il budget spendibile per nuove assunzioni";
Considerato che, sul punto, la tabella riportata nella suddetta
"Nota di lettura", dedicata all'analisi dell'art. 1 di cit.,
evidenzia che, nel raffronto tra maggiori costi per pensioni e per
trattamento di fine servizio e risparmi per spese correnti
stipendiali conseguenti all'abrogazione del trattenimento in
servizio, emergono non gia' "risparmi da cessazione", che liberino
somme spendibili per nuove assunzioni, bensi' un consistente
disavanzo passivo per l'erario, pari a complessivi 467,3 milioni di
euro netti (di cui 2,6 per il 2014, 75,2 per il 2015, 113,4 per il
2016, 123,2 per il 2017 e 152,9 per il 2018);
Considerato che a tale aggravio per la finanza pubblica deve
aggiungersi il mancato introito dei contributi previdenziali dei
dipendenti interessati al trattenimento in servizio, i cui versamenti
non Sarebbero utili ad incrementare la loro posizione pensionistica
avendo quasi tutti gia' raggiunto il massimo conseguibile;
Considerato che l'eccezione di costituzionalita' della normativa
primaria sopra richiamata non ,e' quindi manifestamente infondata
neanche in relazione alla denunciata violazione dell'articolo 97,
secondo comma, Cost., con riferimento ai principi di buon andamento e
di efficienza, posti a tutela dell'interesse pubblico;
Considerato, infatti, che la scelta governativa, in sede di
emanazione del decreto legge, e parlamentare, in sede di relativa
conversione in legge, di abrogare l'istituto del "trattenimento in
servizio", intesa nel senso di abrogare "la facolta' della
Amministrazione, in base alle proprie esigenze organizzative e
funzionali, di trattenere in servizio il dipendente in relazione alla
particolare esperienza professionale del dipendente in determinati e
specifici ambiti ed in funzione dell'efficiente andamento dei
servizi", comporta il risultato pratico di privare le amministrazioni
di risorse umane peculiari, non facilmente rinvenibili nei tempi
immediati, al solo scopo di favorire un generico "ricambio
generazionale";
Considerato che il Collegio osserva anche che, nella relazione
governativa che accompagna il decreto-legge in esame, si precisa che
la disciplina dettata nei primi commi dell'art. 1 - il cui titolo e'
"disposizioni per il ricambio generazionale nelle pubbliche
amministrazioni" - "e' finalizzata a favorire il ricambio
generazionale" ma che nella stessa relazione il Governo individua le
cause del mancato ricambio nel "blocco delle assunzioni" indotto
dalla disciplina del c.d. "turn over" e nella "crisi del sistema
economico nel suo complesso";
Considerato che quindi, a fronte di tale diagnosi, si imponeva
che l'introduzione quantomeno di norme volte ad incidere direttamente
sulle indicate cause, senza porre contemporaneamente a rischio le
"esigenze organizzative e funzionali" e "l'efficiente andamento dei
servizi", intesi quali valori che trovano protezione nei principi di
buon andamento e di efficienza di cui all'art. 97 Cost.;
Considerato che la norma non e' accompagnata dall'intento di
avviare subito le procedure concorsuali per coprire i posti vacanti e
gia'. immediatamente ricopribili e che risulta come, per quanto qui
rileva, presso l'Avvocatura dello Stato vi era e vi sia ancora una
cospicua carenza di organici, formatosi gia' prima dell'abrogazione
dell'istituto del trattenimento in servizio, e che poteva e puo'
essere coperto dando luogo senza indugio alle relative procedure
concorsuali;
Considerato che, anche a volere tenere ferma la scelta
legislativa, la sua attuazione poteva essere effettuata con modalita'
improntate ad una graduazione degli effetti, tale da non
compromettere i ricordati principi di cui all'articolo 97 Cost.,
potendo prevedere dei meccanismi in base ai quali il collocamento a
riposo del personale trattenuto fosse avvenuto contestualmente alle
nuove assunzioni dei vincitori all'esito dei relativi concorsi;
Considerato che una soluzione di tal guisa avrebbe assicurato: a)
ai "giovani" la possibilita' di partecipare a concorsi per nuovi
posti; b) alle amministrazioni, nelle more dello svolgimento dei
concorsi, il mantenimento delle risorse necessarie a garantire le
"esigenze organizzative e funzionali" e l'efficiente andamento dei
servizi; c) al personale trattenuto in servizio una graduazione ed
uno scaglionamento nel tempo del collocamento a riposo, con
conseguente possibilita' di programmare la loro vita;
Considerato che la violazione dei canoni di "buon andamento" e di
"efficienza" appare dunque evidente con particolare riferimento - che
qui rileva - all'Avvocatura dello Stato, evidenziandosi che per tale
categoria di avvocati la norma fissava al 31 ottobre 2014 la data di
cessazione del trattenimento in servizio;
Considerato, infatti, che appare evidente l'immediata ricaduta
sulle sue funzioni istituzionali pubbliche cui l'allontanamento dal
servizio della unita' di personale interessate, disposto senza
possibilita' di sostituzione in tempi ragionevoli, ha dato luogo,
incidendo negativamente e improvvisamente sulle "esigenze
organizzative e funzionali" di essa;
Considerato che un'esigenza di prevedere forme di graduazione si
imponeva anche in base alla considerazione aggiuntiva che - a
differenza di quanto previsto per la generalita' dei settori del
pubblico impiego - la durata del trattenimento in servizio per gli
avvocati dello Stato (come per i magistrati) non era di due anni, ma
di cinque;
Considerato che la questione di legittimita' costituzionale
appare non manifestamente infondata anche sotto il profilo della
drastica riduzione del periodo di trattenimento in servizio, operata
soltanto in sede di conversione in legge rispetto a quanto disposto
dal decreto-legge n. 90/14 stesso, in quanto, per la categoria degli
Avvocati dello Stato, per i quali la durata del trattenimento in
servizio - come detto - era di cinque anni, e' previsto un termine
particolarmente drastico, senza preavviso, intervenendo su situazioni
sostanziali, fondate su leggi precedenti e provvedimenti gia' emanati
ed efficaci, e cancellando l'affidamento dei dipendenti interessati
nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale
dello Stato di diritto (Corte Cost n. 83/2013, 166/2012, 302/2010,
236 e 206 del 2009);
Considerato che - in sostanza - l'avvertita esigenza di garantire
un ricambio generazionale, che certamente rientra nella
discrezionalita' del legislatore, riscontra un palese contrasto fra
l'obiettivo dichiarato ed il contenuto della norma, in quanto la
drastica riduzione del periodo di permanenza in servizio, solo fino
al 31 ottobre 2014, avvenuto in agosto, non ha consentito neppure di
avviare la procedura concorsuale di reclutamento dei nuovi avvocati
dello Stato, visti i tempi tecnici ed amministrativi necessari, che
del resto ancora ad oggi non risulta essere avvenuta;
Considerato che la Corte costituzionale ha giu' avuto modo di
affermare, con le sentenze n. 103/2007 e n. 81/2010, che la
previsione di una cessazione automatica, "ex lege" e generalizzata,
degli incarichi dirigenziali "interni" di livello generale viola, in
carenza di idonee garanzie procedimentali, i principi costituzionali
di buon andamento e imparzialita' e, in particolare, "il principio di
continuita' dell'azione amministrativa che e' strettamente correlato
a quello di buon andamento dell'azione stessa", anche perche' il
rapporto di lavoro' instaurato con l'Amministrazione deve essere
connotato da specifiche garanzie, le quali presuppongono che esso sia
regolato in modo tale da assicurare la tendenziale continuita'
dell'azione amministrativa, in relazione al piu' volte richiamato
art. 97 Cost.;
Considerato che non appare manifestamente infondata la questione
prospettata in relazione alla conclusione per la quale i principi
costituzionali di buon andamento e in imparzialita' e, in
particolare, anche il principio di continuita' dell'azione
amministrativa - che e' strettamente correlato a quello di buon
andamento dell'azione stessa devono vincolare comunque, quand'anche
si intenda concretizzare l'avvertita esigenza di garantire un
ricambio generazionale, il legislatore, il quale deve assicurare
idonee garanzie, prevedibili anche nel tempo, per garantire la
copertura delle negative ripercussioni che potrebbero derivare sulla
stessa Pubblica Amministrazione e provocate dall'imprevisto
anticipato collocamento a riposo di personale di cui era programmata
e programmabile la permanenza in servizio ancora per cinque anni,
considerando i tempi tecnici - non brevi - di esperimento delle
procedure concorsuali per la copertura delle vacanze, quest'ultime
aggravate dalle mancanza di copertura dei - posti a causa del "blocco
delle assunzioni" e che subiranno quindi irrimediabilmente un aumento
nel breve periodo in un settore, come quello della difesa erariale,
che non puo' sempre autodeterminare le modalita' di svolgimento e
sviluppo delle funzioni, essendo legati queste ai tempi dei
procedimenti giurisdizionali e paragiurisdizionali, spesso incalzati
dalla scadenza di' termini sostanziali e processuali;
Considerato, quindi, anche ai fini della rilevanza della
questione per quanto riguarda gli avvocati dello Stato, che
l'obiettivo del ricambio generazionale non sia stato bilanciato con
l'esigenza di buon andamento e di efficienza della Amministrazione di
cui all'art. 97 Cost., dando rilievo alla particolare esperienza
acquisita in specifici ambiti e in relazione a specifiche situazioni,
al fine di garantire un'efficiente difesa degli interessi di parte
pubblica in procedimenti contenziosi e non, istituzionalmente
affidati all'esame dell'Avvocatura erariale;
Considerato che, anche con riferimento all'art. 3 della
Costituzione, in relazione ai diversi profili indicati dal
ricorrente, di cui al quinto, sesto, settimo e ottavo motivo di
ricorso, il Collegio ritiene sussistente la non-manifesta
infondatezza della questione di costituzionalita' della norma di cui
all'art. 1, commi 1, 2 e 3 d.l. cit., come convertito in legge, per
quanto attiene al trattenimento in servizio degli avvocati dello
Stato;
Considerato che, per quanto concerne il profilo della
ragionevolezza - gia' "supra" preso in considerazione in connessione
con il richiamo all'esigenza di buon andamento ed efficienza della
Amministrazione di cui all'art. 97, secondo comma, Cost. - puo'
dubitarsi che la normativa in esame, dichiaratamente volta a favorire
il ricambio generazionale nelle pubbliche Amministrazioni, sia in
realta' coerente con la norma di cui all'art. 3 dello stesso d.l. n.
90/2014, come convertito, dato che tale disposizione mantiene il c.d.
"turn over", il "blocco delle assunzioni" e la disciplina delle
necessita' della autorizzazione per le assunzioni di cui all'art. 35,
comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, dando quindi
luogo a contraddittorieta';
Considerato che anche sotto i profili della disparita' di
trattamento indicati dal ricorrente l'eccezione di
incostituzionalita' della normativa in questione non appare
manifestamente infondata, dato che non rileva apparente
giustificazione la coincidenza di trattamento fra gli avvocati dello
Stato, il cui trattenimento in servizio era previsto per cinque anni
oltre il limite di eta', e la generalita' dei dipendenti pubblici,
per i quali il trattenimento era previsto per due anni;
Considerato che tale differenza meritava un trattamento
differenziato, in particolare in ragione del numero percentuale dei
dipendenti che cessano dal servizio, che varia in modo notevole fra
le generalita' dei dipendenti e, appunto, gli avvocati dello Stato;
Considerato che sotto analogo profilo appare ingiustificata la
diversita' di trattamento fra gli avvocati dello Stato e i
magistrati, per le quali categorie era infatti prevista una identica
durata di cinque anni del trattenimento in servizio oltre il limite
per il collocamento a riposo, tenuto conto anche della circostanza
per la quale la legislazione recente tende a parificare ove non vi
sia una ragione ostativa - gli statuti delle magistrature e quello
degli avvocati dello Stato (v. art. 6-bis, comma 4, della legge 26
febbraio 2004 n. 45; art. 16, comma 2, del decreto legge 12 settembre
2014, n. 132, convertito con modificazioni dalla legge 10 novembre
2014, n. 162);
Considerato che puo' desumersi che la ragione della equiparazione
sia nella posizione di attori pubblici del Foro di entrambe le
categorie, dei magistrati e degli avvocati, e nelle garanzie, che
anche tenendo conto delle differenze di ruoli, sono egualmente
necessarie per soggetti esercitano la delicata e fondamentale
funzione pubblica di interpretazione delle fonti normative, con
conseguenze sull'ordine pubblico e l'ordinamento generale;
Considerato che, per completezza, il Collegio ritiene di
soffermarsi anche sugli ulteriori profili di incostituzionalita'
della norma come prospettati dal ricorrente ai motivi quarto, nono,
decimo, undicesimo e dodicesimo, ritenendoli pero' manifestamente
infondati;
Considerato infatti rispettivamente che:
- l'esistenza della necessita' ed urgenza e' da valutare in
relazione ai bisogni dell'ordinamento nazionale generale e tale
valutazione e' stata effettuata dal Parlamento (motivi 4 e 11);
- non e' provato il mutamento fra il testo del decreto-legge come
approvalo dal Consiglio dei ministri e come pubblicato e non sono
emersi clementi che possano escludere la piena riferibilita' al
Governo di tale decreto legge (motivo 9);
- il ritardo di alcuni giorni con cui il decreto e' stato portato
all'esame delle Camere non prova la assenza dell'urgenza e necessita'
(motivo 10);
- la disposizione specificamente esaminata ha inciso sul
trattenimento in servizio oltre il limite di eta' per il collocamento
a riposo e non sul periodo di servizio previsto in via ordinaria, cui
fa riferimento l'eccezione riportata al motivo 12.
Considerato, quindi, che per quanto dedotto il giudizio debba
sospendersi ai sensi dell'art. 79, comma 1, c.p.a. nonche' degli
artt. 134 Cost., 1 l. cost. 9 febbraio 1948, n. 1, 23 l. 11 marzo
1953, n. 87;